איך יוצרים תחרות בשוק הגז?

התיאוריה הכלכלית והניסיון המעשי מראים כי הדרך הטובה ביותר להסדרת שווקים הינה יצירת שוק תחרותי. זהו פתרון הקסם של קובעי המדיניות: פותחים את השוק לתחרות וה"יד הנעלמה" דואגת לכך שיקבעו מחירי שיווי משקל תחרותי, המבטיחים יצור יעיל והעדר רווחיות עודפת.

הבעיה שהמשק הישראלי מתמודד איתה שוב ושוב, ולא רק בתחום הגז, הינה קוטנו של המשק ובידודו הגיאוגרפי משווקי מסחר דומים. אלו גורמים לכך שבתחומים רבים גודל השוק המקומי אינו מספיק כדי ליצור מסה קריטית שתאפשר כניסה של מספר השחקנים הדרוש להתפתחות שוק תחרותי.

הניסיון בארץ ובעולם מראה כי כדי ליצור תנאים תחרותיים נדרשים לפחות 5 שחקנים בשוק. תחום הפקת גז טבעי כרוך בהשקעות הוניות גדולות, וישנן מגבלות הנדסיות ולוגיסטיות קשות בהפקה ובתפעול. אין כאן מצב כמו בשוק הסלולר שבו ניתן ליצור תחרות באמצעות מפעילים וירטואליים שאין להם כושר ייצור עצמי.

הדרך היחידה ליצור שוק גז תחרותי בישראל, הינה לעודד הגדלת החיפושים וכניסת שחקנים נוספים לענף. במימי הים התיכון קיים פוטנציאל לתגליות גז ונפט בהיקף של פי 2 ויותר מהתגליות הנוכחיות.פיתוח מאגרים אלו הינו אינטרס כלכלי לאומי מרכזי של המשק הישראלי. התרומה של פיתוח מאגרים נוספים למשק הינה כפולה: הן להגדלת התוצר והמקורות במשק והן ליצירת תחרות אמיתית באספקת גז טבעי לשוק המקומי.

מדיניות לאומית צריכה לקבוע תחילה את היעד לטווח הארוך, ולגזור את מדיניות הביניים שתביא להגשמת יעד זה. אי אפשר לחפש את המטבע רק מתחת לפנס. במקרה של תעשיית הגז הישראלי, היעד האסטרטגי המרכזי צריך להיות הגדלת הצע הגז הישראלי, באמצעות כניסת שחקנים נוספים לענף.

לצורך כך, יש לקבוע מדיניות שתעודד ותתמרץ כניסת שחקנים נוספים לענף. הצלחה בשוק הגז מחייבת ידע ומיומנות טכנית והנדסית מורכבת. תגליות הגז בישראל הינן כולן במים עמוקים או עמוקים ביותר. מבחינה טכנית והנדסית, יש כאן אתגרים מורכבים שרק מספר קטן של מדינות בעולם התמודדו איתם. כדי להצליח בכך, יש להביא לכניסת חברות בינלאומיות גדולות.

בהקשר זה, אנו צריכים ללמוד מהניסיון של המו"מ שכשל עם חברת הגז האוסטרלית וודסייד להשקעה במאגר הגז לוויתן. ניסיון זה מראה בבירור שלמרות המצב הגיאו-פוליטי, יש חברות אנרגיה גדולות בעולם המעוניינות בכניסה לתחום הגז בארץ. מצד שני, הדוגמא של וודסייד מראה, כי חוסר ודאות רגולטורית הינו גורם קריטי ליכולת המימוש של פוטנציאל זה.

החשיבות של ודאות רגולטורית

מדינת ישראל הכירה בחשיבות של יצירת ודאות רגולטורית לפיתוח תעשיית הגז הישראלית. לכן הקים בשנת 2010 שר האוצר יובל שטייניץ את ועדת ששינסקי, כדי ליצור ודאות רגולטורית ביחס לחלוקה ההוגנת של הרווחים שינבעו מתגליות גז עתידיות. נשמעות כיום קריאות ליצור איחוד רגולטורים, אולם איחוד כזה כבר נעשה, בועדת ששינסקי שבה ישבו ובפניה הופיעו נציגי כל הרגולטורים הרלבנטיים.

הועדה הסבירה בזמנו, כי חוק הנפט הישראלי משנת 1952 הינו חוק אנכרוניסטי שאינו תואם את המקובל בעולם, וכי קביעת כללי משחק חדשים תיצור ודאות ותעודד כניסת שחקנים בינלאומיים לענף.

הרציונל הזה נכון, אולם יש לממשו. הטענות שנשמעות כיום לגבי הצורך ברגולציה של תחום הגז הינם על רקע תחושה של רווחיות גבוהה של חברות הגז בישראל. אולם אלו בדיוק הטענות שהביאו בזמנו להקמת ועדת ששינסקי.

במצב של שוק ריכוזי, קיים פוטנציאל לרווחיות גבוהה ("רווח מעל הנורמלי" בלשון הכלכלנים). בפני הרגולטור עומדים 3 כלי מדיניות עיקריים להתמודדות עם מצב זה: פיקוח מחירים, שינוי מבני ליצירת תחרות או מיסוי הרווח העודף.

ועדת ששינסקי בחרה בשימוש בכלי המדיניות של מיסוי הרווח העודף. לצורך כך, נעזרה במומחה בינ"ל, שקבע מהו שיעור התשואה הנורמטיבי בתחום הגז והנפט. הוועדה קבעה היטל פרוגרסיבי על הרווח העודף מעל תשואה זו. ככל שהרווח עולה, כך עולה חלקו של הציבור. בשוליים, חלקו של הציבור ברווח מגיע לכ-65% ויותר.

עקביות רגולטורית

המטרה הראשונית בהקמת ועדת ששינסקי היתה להסדיר את חלוקת הרווח במאגרי גז עתידיים (כדוגמת לוויתן). רק בהמשך הוחלט להחיל את מסקנותיה, גם על המאגרים הקיימים, ים תטיס ותמר.

כיום, כארבע שנים לאחר אישור המלצות ועדת ששינסקי, נשמעות קריאות לשינויים רגולטוריים כדי להביא לשינוי בחלוקת הרווחים הצפויים מלוויתן בין הציבור ליזמים.

רגולציה, נועדה להסדיר פעילות עתידית של שוק, והעתיד כרוך מטבעו בחוסר ודאות. בישראל, שבה יש ריבוי רגולטורים ותחלופה מהירה של קובעי המדיניות, באופן טבעי, כל רגולטור חדש חושב שהוא יכול לשפר ולתקן את המדיניות של קודמו בתפקיד. בראיה לאחור תמיד רואים 6:6.

יש מקרים בהם המדינה צריכה לשנות מדיניות, או בלשונו הציורית של משה דיין: "רק חמור לא משנה את דעתו". הסוגיה כאן אינה חוקית אלא כלכלית. שאלת המדיניות המרכזית הינה האם יש הצדקה לשינוי רגולטורי מהותי, וגם אם יש הצדקה שכזו, האם השינוי הוא חכם, כלומר כדאי במונחים של עלות תועלת.

האם צודק?

ההצדקה לשינוים רגולטוריים יכולה לבוא במקרים שבהם חלו שינויים משמעותיים, שהרגולטור לא צפה אותם או לא יכול היה לצפות אותם.

אין ספק שבחמש השנים האחרונות חלו שינויים בשוק הגז בארץ ובעולם. אולם, הכלכלה היא תמיד דינמית ולכן השאלה איננה האם חלו שינויים, אלא האם חלו שינויים בלתי צפויים שלא נלקחו בחשבון בעת קביעת המדיניות הקודמת.

המצדדים בשינוי הרגולציה עושים זאת על בסיס טענות לגבי: עליית מחירי הגז, מחירים גבוהים בישראל ביחס לחלק מהמדינות בעולם, אבדן התחרות מהגז המצרי, וקיומה של ריכוזיות בשוק הגז בישראל.

אולם וועדת ששינסקי היתה מודעת לכך כי שוק הגז הוא שוק ריכוזי. לצורך כך קבעה מנגנון שמתמודד בצורה אינהרנטית עם שינויי מחירים, ומגדיל את חלק המדינה ברווח ככל שהמחירים עולים.

הניתוח שלנו מראה כי ועדת ששינסקי היטיבה לחזות את השינויים שחלו בשוק הגז, ולקחה אותם בחשבון . אין כאן מצב של שינוי חד ובלתי צפוי בתנאי השוק שמצדיק שינוי מהותי ברגולציה.

הערכות הבסיס של ועדת ששינסקי:

• מחירי הגז עשויים לעלות: "כתוצאה מעלייה במחירי האנרגיה, רווחי המשקיעים מהפקת משאבי טבע של הציבור יכולים לעלות עשרות מונים"

• מחירי הגז בישראל שונים מהמחירים בעולם: "מחירי הגז הטבעי עשויים להשתנות בהתאם לשיווי המשקל הנוצר בשוק. שיווי משקל זה הוא מקומי בעיקרו, ואכן במדינות שונות בעולם קיימים מחירים שונים למוצר זה. "

• המצרים לא יספקו גז לישראל לאורך זמן: " אספקת הגז ממצרים לישראל מוגבלת הן במישור הטכני... הן בהיבט המדיני.. הגז המצרי אינו יכול להוות תחליף ארוך טווח לגז שמקורו במאגרים ישראלים ועל כן ספק אם ימשיך להוות מוצר תחרותי לגז הישראלי. "

• שוק הגז בישראל ריכוזי: "החברה האמריקנית נובל אנרג'י ושותפויות מקבוצת דלק מחזיקות, יחד עם חברות נוספות, בחזקות על כל ארבעת המאגרים המשמעותיות שנחשפו עד כה "

המקור: דו"ח ועדת ששינסקי, ינואר 2011

מטרת ועדת ששינסקי היתה ליצור ודאות רגולטורית, לכן נקבעה מערכת פרוגרסיבית, שנועדה להתאים את עצמה לשינויים אפשריים אלה (ראה תיבה)

• "עבודת הוועדה נעשתה ... בהינתן תרחישים שונים לקצב עליית המחירים"

• "המערכת המוצעת מתאימה למכלול רחב של מצבי עולם והיא מגיבה באופן מבני לשינויים במחיר או בהיקף הגז המשווק"

• "הגמישות של המערכת תמנע את הצורך בעריכת שינויים בעתיד ותבטיח יציבות פיסקאלית שהיא בעלת ערך למשקיעים ולמדינה כאחד"

• "מתקיימת הגמישות המתחייבת בכדי שלא יידרשו שינויים והתאמות בעקבות שינויים בתנאים הכלכליים, דוגמת שינוי מחירים בשווקי הנפט והגז וכיו"ב"

המקור: דו"ח ועדת ששינסקי, ינואר 2011

האם חכם?

הממשלה והציבור הישראלי הם כיום השותף המרכזי בתגליות הגז, והציבור מקבל בממוצע כ- 55% מההכנסות. המערכת שנקבעה הינה פרוגרסיבית, כך שלגבי ה"דולר האחרון" חלקו של הציבור מגיע ל-65%.

על פי הפרסומים, מחירי הגז כיום גבוהים בכ-0.5$ ל- MMBTUלעומת מחיר הגז שהוערך לשנת 2015 ע"י ועדת ששינסקי, עליה של כ-10%. אולם מאחר וחלקו של הציבור בתוספת ההכנסות הינו כ-65%, המשמעות הינה כי אפקטיבית, עלות הגז למשק הלאומי גבוהה רק ב-3.5% .

גם אם שינויים רגולטוריים יביאו לירידה של חצי דולר במחיר הגז התרומה לציבור הישראלי תהיה רק 18 סנט (35% מההפחתה), כיוון ש-325 הסנט הנותרים הם הפסד הכנסות ישיר למדינה. במונחים שנתיים, המשמעות של ירידת מחיר כזו, אם תהיה, הינה חסכון שנתי לציבור של כ- 70 מיליון $ לשנה. במונחי ערך נוכחי (בריבית של 5%) החיסכון לציבור נאמד בכ-700 מיליון $.

מנגד, חוסר הוודאות הרגולטורית צפויה להביא לדחייה נוספת במועד פיתוח מאגרי לוויתן, כריש ותנין, ולהקשות על פיתוח מאגרים עתידיים נוספים. המשק הישראלי עשוי להישאר למספר שנים עם מקור גז טבעי יחיד - תמר.

דחייה בפיתוח לוויתן, כריש ותנין, משמעו הפסד הכנסות ודאי לציבור כתוצאה מדחיית קבלת חלקו ברווחי הגז. מניתוח שערכנו על בסיס פרסומים בנושא עולה שכל שנה דחיה בפיתוח מאגרים אלו משמעו פגיעה בסדר גודל של כ- 1.6 מיליארד דולר בהכנסות הממשלה והציבור ממיסי גז ונפט.

לפיכך, חוסר ודאות רגולטורית שיביא לכך שפיתוח המאגרים נדחה, ואתו נדחות גם ההכנסות ממיסוי והיטלים אינו לטובת הציבור הישראלי, ועשוי להביא לפגיעה נטו בציבור בהיקף של כמיליארד דולר ויותר.

מדיניות ממשלתית צודקת וחכמה בתחום הגז תהיה כזו שתביא לעידוד והאצת חיפושי גז ונפט בישראל באמצעות כניסת מתחרים חזקים נוספים לענף. רק הגדלת ההיצע באמצעות תגליות חדשות יוכל להביא גם ליצירת תנאי תחרות בשוק, וגם להגדיל את הכנסות הציבור מרווחי גז ונפט.